Gotovo milijun građevina bez dozvole – kako je došlo do toga?

Zamislite državu u kojoj deseci tisuća objekata stoje bez građevinske dozvole: obiteljske kuće, smještajni objekti za odmor, garaže i apartmani – sve su to bespravno izgrađeni objekti, sagrađeni bez potrebnih odobrenja. No, umjesto da se dosljedno naloži njihovo rušenje, država omogućuje naknadno odobrenje, odnosno legalizaciju. Dobro došli u Hrvatsku.

Pritom nipošto nije riječ samo o navodnoj „narodnoj navici“ gradnje bez dozvole. Riječ je, naprotiv, o rezultatu strukturnog kaosa koji se razvijao desetljećima – počevši od socijalizma bivše Jugoslavije, preko rata 1990-ih godina pa sve do današnjeg turističkog procvata i birokratskih prepreka.

Gradnja nakon rata: kada se gradilo iz nužde, a dozvole su morale čekati

Već se u bivšoj Jugoslaviji gradilo u velikom opsegu bez odobrenja, jer država jednostavno nije mogla pratiti naglo rastuću potrebu za stambenim prostorom. Raširena izreka iz toga vremena glasila je: „Spašen je onaj tko dođe do krova.“ Time se željelo reći da se gradnja u praksi – često neslužbeno – tolerirala sve dok zgrada nije dobila krov. Kada bi gruba gradnja jednom stajala, rušenje ili službenu sankciju bilo je teško provesti.

Nakon Hrvatskog rata za neovisnost, tisuće obitelji vratile su se na svoja uništena zemljišta i brzo izgradile skromne objekte – bez vremena i novca za dugotrajne postupke ishođenja dozvola.

Na obali je pak izgradnja bespravnih objekata bila osobito primamljiva: apartmani, kuće za odmor i privatni objekti za iznajmljivanje obećavali su unosne prihode. Mnoge općine prešutno su zatvarale oči jer je intenzivna gradnja stvarala lokalne poticaje i poticala gospodarstvo. Čak su i neodobreni objekti često dobivali službene kućne brojeve te priključke za struju i vodu. Tako je gradnja bez dokumentacije u nekim regijama gotovo postala društvena norma: „Što susjed smije, mogu i ja.“

Preskupe i prespore dozvole

Danas troškovi projekata, elaborata i dozvola za obiteljsku kuću mogu lako dosegnuti nekoliko desetaka tisuća eura. Osim toga, postupci obično traju više mjeseci, a ponekad i godinama. Za mnoge obitelji s prosječnim primanjima to je jednostavno preskupo i birokratski prezahtjevno – pa počinju graditi i nadaju se da će se pravni status kasnije nekako riješiti.

Između socijalnog mira i državne blagajne

Sve do prvog velikog vala legalizacije 2012. svaka se hrvatska vlada nalazila pred istim herkulovskim zadatkom: što učiniti s gotovo milijun bespravno izgrađenih kuća?

Država je imala snažan vlastiti interes donijeti odgovarajuće zakone i poticati legalizaciju. Sveobuhvatno rušenje bilo bi socijalno neprihvatljivo i politički vrlo osjetljivo. Vremenski ograničene faze legalizacije, s druge strane, pružale su mogućnost postupne obrade predmeta, naplate znatnih pristojbi – samo je od 2012. do 2018. tako u državnu blagajnu uplaćeno više od 230 milijuna eura – te barem privremenog uspostavljanja pravne sigurnosti.

Od svibnja 2026. rokovi za podnošenje zahtjeva trajno su ukinuti. Budući da se broj preostalih objekata znatno smanjio – danas je prije riječ o desecima tisuća nego o stotinama tisuća slučajeva – tijela mogu obrađivati zahtjeve u redovnom radu. Ipak, strogo temeljno pravilo ostaje nepromijenjeno: legalizirati se mogu isključivo objekti izgrađeni do lipnja 2011.

21. lipnja 2011.: datum koji odlučuje o sudbini vaše nekretnine

Dok ste se možda u ljeto 2011. opuštali na plaži, specijalni su zrakoplovi s vrlo preciznim kamerama prelijetali cijelu Hrvatsku. Njihov je cilj bio snimiti cijelo državno područje iz zraka i izraditi sveobuhvatnu digitalnu ortofotokartu u mjerilu 1:5000.

To nije bio špijunski projekt, već redovita mjera Državne geodetske uprave radi ažuriranja katastarskih podataka. No upravo te snimke iz zraka iz lipnja 2011. danas imaju odlučujuću pravnu snagu: služe kao službeni dokaz o tome mogu li se bespravno izgrađeni objekti naknadno legalizirati. Ako je vaš objekt jasno vidljiv na toj snimci iz zraka, ispunjava najvažniji temeljni uvjet. Ako ga na njoj nema, naknadna legalizacija nije moguća.

Jedna jedina snimka iz zraka – više od milijun sudbina.

Koliko je bespravnih objekata još preostalo?

Prije početka prvog vala legalizacije 2012. godine, u Hrvatskoj je bilo procijenjenih 900.000 bespravnih objekata. Do isteka roka za podnošenje zahtjeva 2018. godine pristigao je gotovo jednak broj zahtjeva. Od više od 820.000 zahtjeva, za više od 750.000 donesene su pozitivne odluke.

Samo je zanemarivo mali dio bespravno izgrađenih objekata u Hrvatskoj doista srušen – službeno je riječ o gotovo 2.300 objekata.

Kada građevinska inspekcija dođe prekasno, bespravna gradnja raste

Hrvatska pati od kroničnog manjka građevinskih inspektora, a sudski postupci rušenja često traju godinama. Točan broj nekretnina koje još uvijek nemaju potrebne dozvole nitko ne može pouzdano utvrditi.

Stručnjaci i mediji njihov trenutačni broj na između 30.000 i više od 100.000 objekata. Raspon ovisi o tome računaju li se samo kuće ili i manje dogradnje, garaže, ostakljeni balkoni i pomoćne zgrade. Potpuni državni registar ne postoji, jer bespravne građevine obično postaju evidentirane tek na temelju prijava, a tisuće takvih slučajeva nikada nisu bili prijavljeni.

Sigurno je samo jedno: gradnja bez dozvole u Hrvatskoj nipošto nije nestala – danas se uglavnom odvija diskretnije i izvan pogleda javnosti.

Nema više rokova: legalizacija je sada trajno moguća

Zaboravite paniku, rigidne rokove i pogrešne informacije o novom valu legalizacije. Od 16. svibnja 2026. zahtjevi za legalizaciju bespravnih objekata mogu se podnositi trajno i bez roka.

To, međutim, ne znači da se sada svaka nova gradnja može naknadno odobriti – naprotiv: pravilo isključenja ostaje na snazi. Samo objekti koji su dokazivo postojali prije 21. lipnja 2011. i vidljivi su na službenim ortofoto-kartama Državne geodetske uprave (DGU) imaju mogućnost legalizacije. Sve što je izgrađeno nakon toga ostaje beskompromisno bespravno i ne može se legalizirat.

Savjet: Povijesnu snimku iz zraka iz 2011. možete pregledati na službenom portalu Državne geodetske uprave (geoportal.dgu.hr). U pregledniku karata aktivirajte sloj „Digitalni ortofoto 2011“ (DOF5/2011), potražite broj svoje katastarske čestice ili adresu te provjerite stanje svojeg zemljišta.

Želite podnijeti zahtjev za legalizaciju? Ovi uvjeti moraju biti ispunjeni

Ako ste vlasnik nekretnine, kuće za odmor, garaže ili pomoćne zgrade koja je izgrađena prije 21. lipnja 2011., dosad nije legalizirana i postoji na službenim ortofoto-snimkama, postupak možete pokrenuti u bilo kojem trenutku.

Za zahtjev vam u pravilu trebaju:

• Geodetski situacijski plan odnosno snimka izvedenog stanja (geodetski snimak).
• Dokazi o starosti objekta, primjerice povijesne ortofoto-snimke, stari računi za struju ili vodu, izjave svjedoka ili raniji građevinski planovi.
• Aktualni zemljišnoknjižni izvadak i dokaz o identitetu.

Digitalno i bez čekanja u redu

Cijeli se postupak u međuvremenu u potpunosti provodi digitalno putem državnog portala za prostorno uređenje eDozvola / ISPU (https://edozvola.gov.hr/). Korisničko sučelje dostupno je na hrvatskom i engleskom jeziku.

Time su redovi na šalterima i dugotrajni odlasci u nadležna tijela stvar prošlosti. Ovisno o potpunosti spisa i opterećenosti nadležnog tijela, obrada u praksi obično traje oko šest mjeseci.

Zemlje DACH-regije nasuprot Hrvatskoj: nulta tolerancija prema bespravnoj gradnji

Dok se gradnja bez dozvole u Hrvatskoj zbog povijesnih razloga gotovo smatra masovnim fenomenom, u Njemačkoj, Austriji i Švicarskoj vlada stroga nulta tolerancija. Vrijedi načelo: tko gradi bez dozvole, ruši o vlastitom trošku.

Švicarska: Savezni sud odlučio je da se nezakoniti objekti izvan građevinskih zona moraju ukloniti i nakon 30 godina. Kod teških povreda Zakona o prostornom uređenju nema zastare. Čak su i vlasnici koji su gradili u dobroj vjeri, oslanjajući se na greškom izdane općinske dozvole, naknadno morali srušiti svoje kuće.

Austrija: Ondje su rokovi za izvršenje naloga za rušenje kratki i ne ostavljaju prostor za odgodu. Ako vlasnik ne postupi po nalogu, nadležno tijelo organizira rušenje na njegov trošak te mu izriče znatne upravne novčane kazne.

Njemačka: Ni njemačko građevinsko pravo ne poznaje opće valove amnestije. Bespravno izgrađeni objekt mora se ukloniti, osim ako je moguće naknadno dokazati njegovu potpunu usklađenost sa svim važećim prostornim planovima i građevinskim propisima – što je u praksi rijetko.

Dok Hrvatska iz pragmatizma računa na legalizaciju, zemlje DACH-a dosljedno inzistiraju na uspostavi zakonitog stanja.

Iznenađujuće je da među investitorima koji danas u Hrvatskoj grade bez potrebne dokumentacije često ima stranih kupaca nekretnina, osobito Nijemaca, Austrijanaca i Švicaraca. Takva je praksa najizraženija u turistički atraktivnim područjima, ponajprije u Istri i Dalmaciji.

U njihovim bi matičnim zemljama sličan pothvat vrlo brzo mogao dovesti do građevinske inspekcije, naloga za obustavu radova i, u krajnjem slučaju, rušenja. U Hrvatskoj ih, međutim, vidljiva tolerancija prema bespravnoj gradnji ponekad navede da grade na vlastiti rizik, u pogrešnom uvjerenju da će problem naknadno moći riješiti. Neugodno otrežnjenje najčešće slijedi kada pokušaju ishoditi naknadnu dozvolu, a utvrdi se da je zahvat protivan važećem prostornom planu.

Grad Vodnjan u Istri posebno je ilustrativan primjer. Prema podacima nadležnih tijela, procjenjuje se da su čak 99% od približno 1.800 evidentiranih bespravno izgrađenih objekata u vlasništvu stranaca. Iako za cijelu Hrvatsku ne postoje objedinjeni podaci prema državljanstvu vlasnika, taj primjer pokazuje da znatan dio bespravnih novogradnji nastalih nakon 2011. može biti povezan sa stranim kupcima.

Strani državljani godišnje kupuju približno 6.000 do 8.000 nekretnina u Hrvatskoj. Dio tih kupnji kasnije prati izvođenje neodobrenih preinaka, dogradnji ili zahvata povezanih s turističkim iznajmljivanjem bez odgovarajuće registracije.

Iz prakse: kada pravila vrijede i za strane investitore

Kao stalna sudska tumačica i prevoditeljica za njemački i hrvatski jezik u Dalmaciji, redovito pratim slučajeve u kojima su strani vlasnici, u dobroj vjeri ili lakomisleno, gradili bez dozvole. Dva tipična primjera iz moje prakse:

1. Preinaka bez potrebne dozvole – rizik gubitka odobrenja za iznajmljivanje

Njemački vlasnik kuće za odmor na Makarskoj rivijeri želio je modernizirati svoju nekretninu. Smanjio je broj prostorija i povećao njihove površine, dogradio balkon, proširio terasu te izgradio čvrstu nadstrešnicu za parkirno mjesto – sve bez građevinske dozvole, jer je te radove smatrao tek manjim, nebitnim preinakama.

Zaključak: Pri nužnom obnavljanju rješenja o kategorizaciji tijela su odbila izdati odobrenje jer stvarno stanje više nije odgovaralo broju smještajnih jedinica iz postojećeg rješenja o kategorizaciji, a za preinaku nije postojala dozvola. Vlasnik sada dugotrajno i uz velike troškove pokušava ishoditi naknadnu građevinsku dozvolu. Ako preinake ne ispunjavaju uvjete udaljenosti od međa ili dopuštenu izgrađenost čestice, u najgorem slučaju prijeti uklanjanje izvedenih radova.

2. Bazen „s dozvolom” – ali na pogrešnom mjestu

Drugi je kupac od stručne tvrtke u Makarskoj kupio bazen. Poduzeće mu je zajamčilo da je bazen „u potpunosti odobren i ima dozvolu“. To je, doduše, vrijedilo za tehničko tipsko odobrenje proizvođača – ali ne i za konkretnu lokaciju. Bazen je izgrađen na poljoprivrednom zemljištu, što je prema lokalnom prostornom planu potpuno nedopušteno.

Kako bi se za kuću, koja je inače izgrađena u skladu s građevinskom dozvolom, mogla izdati uporabna dozvola, građevinska inspekcija može zahtijevati uklanjanje bazena.

Važna spoznaja: Ne može se graditi proizvoljno na svakom zemljištu. Presudna je uvijek namjena pojedine katastarske čestice. Prije svake kupnje ili građevinskog zahvata treba kod nadležnog upravnog tijela za graditeljstvo (Ured za graditeljstvo) zatražiti obvezujuću lokacijsku informaciju.

Kontrolni popis: kako pravno zaštititi sebe i svoju nekretninu

Ako u Hrvatskoj kupujete nekretninu ili planirate građevinski zahvat, trebali biste unaprijed potpuno provjeriti zakonitost objekta:

• Pregled postojećeg stanja pri kupnji: Zatražite uvid u zemljišnoknjižni izvadak, građevinsku dozvolu  i uporabnu dozvolu. Stvarne podatke na licu mjesta točno usporedite s planovima u katastru.
• Potrebna dokumentacija za novu gradnju ili preinaku: Za zakonite građevinske zahvate standardno su vam potrebne lokacijska i građevinska dozvola, arhitektonski glavni projekt, geodetski elaborat izvedenog stanja – odnosno mjernotehnički precizno u katastru evidentirano stvarno stanje dovršene zgrade – te naposljetku uporabna dozvola.
• Troškovi i trajanje: Ovisno o opsegu, ukupni upravni i projektantski troškovi postupka ishođenja dozvole obično se kreću između 6.000 i 35.000 eura. Računajte s trajanjem od 6 do 24 mjeseca. To su samo okvirne vrijednosti; odstupanja su uvijek moguća.
• Preporuka: Od samog početka uključite ne samo odvjetnika nego i ovlaštenog lokalnog građevinskog inženjera (projektanta) te geodeta, kako biste već unaprijed izbjegli moguće dugotrajne probleme s nekretninama.